胡元輝｜平台自律號角響起監督機制無影無蹤

胡元輝｜中正大學傳播學系教授・台灣事實查核中心諮議委員

面對假訊息的氾濫與危害，台灣網路與社群媒體的自律機制終於在日前跨出一步，不過，此一自律行動的起手式可謂「清風徐來，水波不興」？是否真能符合社會期待？顯然有待觀察。

▍寧可自律，也不要他律！

今年6月21日，在台北市電腦公會居間協調之下，Facebook、Google、LINE、Yahoo奇摩、批踢踢實業坊（PTT）等台灣五大網路與社群平台，聯合發布了一份「不實訊息防制業者自律實踐準則」，向外界宣示將透過自律作為打擊假訊息。

事實上，跨國平台業者宣示自律之前，曾於去年底向行政院集體陳情，呼籲政府勿立法管制網路與社群平台，以免傷害言論自由。前後兩個行動清楚顯示，面對假訊息所帶來的社會壓力，網路與社群平台業者寧可自律，也不願意遭到法律規管。

台灣五大網路與社群平台宣示要透過自律打擊假訊息。圖：行政院提供（Public Domain)

▍言論自由與損害控管的兩難

數位時代的假訊息問題已遭到社會廣泛詬病，一般認為，網路與社群平台確實在新型態的假訊息生態系統中扮演關鍵角色。儘管傳播假訊息的是人，但不少研究發現，若非網路與社群平台降低了假訊息的傳播成本，改變了假訊息的傳播模式，假訊息不可能形成今天的樣貌，並衍生出許多公共傷害。因此，多數國家都在思考網路與社群平台的管制議題，卻也面臨言論自由與損害控管的兩難。

民主國家在類似課題的處理上，多數遵循「自律優先於法律」的原則，除非所造成的公共損害已經鮮明，非得透過立法規範方足以達成損害控管的目標時，通常不輕言訴諸法律。

儘管如此，已有不少歐洲民主國家採取「立法管制」作法，德國與法國乃其中的代表。但兩國的立法過程莫不面臨侵害言論自由的爭議，即使法律業已通過實施，依然爭議不止，足見言論自由對民主國家而言，既是核心要素，卻又不免於實踐上的兩難。

我國政府與業者在法制規範面臨爭議之際，先行推動網路與社群平台的自律，不僅與歐盟做法扣合，亦為傳播管制策略上的理想抉擇。行政院政務委員羅秉成在業者自律準則發布記者會上強調，「自律優於法律，防制優於法制」，可以說是此一行動的最佳註解。易言之，「法律在防制不實訊息扮演後端控制角色，前端控制仍有賴平台業者自律。」

德國和法國已分別通過法律管制網路平台。影片來源：euronews (in English) ＠YouTube頻道（CC BY-SA 3.0 ）

▍自律準則是否能達成目標？

不過，此一準則是否真能達成自律目標？是否真能抑制假訊息的傳播？顯然有待觀察。

業者目前所制定的「不實訊息防制業者自律實踐準則」，共分為四個自律方向，分別是：「持續投資於科技技術，建立不實訊息機制與相關防護」、「持續提升廣告透明與管理」、「與第三方單位及政府合作，建立和維護獨立、透明、公正的監督機制」，以及「透過數位素養及媒體識讀相關訓練，協助提升民眾識別不實訊息之能力」等，並在上述四個方向下訂定了13項具體的實踐準則。

我國業者自律準則之制定乃是參考歐盟於去年10月所推動的全球第一份業者自律公約（EU Code of Practice on Disinformation）而來，將兩份準則比較之後可以發現，我國的準則不僅相對「虛弱」，而且顯得「含糊」。換言之，許多在歐盟實施的項目未見於我國的準則，即使是兩個準則共有的項目，我國的準則亦流於抽象、籠統。

歐盟於2018年10月所推動的全球第一份業者自律公約。圖：截圖自歐盟官網

▍我國準則相較歐盟：「虛弱」且「含糊」

先就「虛弱」的部分來說，歐盟準則中包括支持假訊息的研究，以及自律成效的監測機制等，基本上都在我國準則中付諸闕如。關於後者，跨國平台業者在歐盟準則中明確承諾會發布公開的年度報告，說明對抗假訊息的各種做法與成果，並將該報告交由客觀的第三方組織來進行評鑑。我國準則中則僅在「實踐與展望」項目下簡單表達，「同意定期檢討並公布成效」，卻無檢討機制的細節說明，更無任何涉及評鑑機制的內容。

至於我國準則中相對「含糊」的部分，幾乎普遍出現在每條準則。例如在廣告透明化的方向中，我國準則僅規範自己要以「合理努力」確保政治和議題式廣告（issue-based advertising）之透明度。但網路與社群平台業者在歐盟的準則中則明確表示，政治廣告的公開揭露內容包括實際委刊者的身分及廣告金額。

又如在使用者素養的培力方面，我國的準則只是原則性宣示，業者將提供用戶訊息辨識工具，提高民眾發現和近用不同的新聞來源與觀點，以及積極進行媒體識讀素養推廣，提升台灣民眾訊息思辨能力。但歐盟的自律準則具體指出，他們在培力使用者素養上所投入的面向包括產品、科技與活動，而且會與新聞生態系統協力發展有效的可信度指標。此外，如何讓真實、權威的訊息獲得平台的優先性對待，亦是業者的努力重點。

▍平台屬性不同！業者可明確作出不同程度自律承諾

值得留意的是，歐盟的準則簽署者因包含廣告產業等不同型態的業者，未必所有規定都適用於每個簽署者，但所有大型的跨國網路與社群平台的標準基本上並無不同，而我國準則則指明：「參與方依據平台屬性、市場、技術和其他發展情況，履行部分或所有實踐準則」。

此點或許與我國準則的簽署者包含即時通訊軟體如LINE，以及規模難以與跨國平台並駕齊驅的PTT有關，但不同型態與規模的業者實際上可在準則中明確做出不同程度的自律承諾，或參考歐盟的附件作法，列出不同業者所可採行的措施，否則難免降低外界對業者自律決心的感知。

▍歐盟強勢監督！自律如果不行將換法律來

比我國自律準則嚴密的歐盟準則，原是瞄準今年5月的歐洲議會選舉，期望透過業者的自律措施降低假訊息的危害。不料，實施結果並不符合預期，要求平台業者今年1至5月的選舉季節必須每月提出報告的歐盟執委會，甚至曾嚴厲批評平台業者的敷衍態度。

今年一月，Facebook、Google與Twitter等幾個平台業者提出第一份對抗假訊息的成果報告時，歐盟還只是客氣的要求業者未來要在若干方面強化努力，並發展出更為系統性的成果評估機制。

未料第二份報告，亦即針對今年元月工作成果所做的第一份選舉月報甫出爐，就被歐盟執委會以公開聲明方式打槍，指責平台業者並未提供足夠展現其作為的細節，亦無法提出任何足以衡量進展的基準。歐盟認為所有簽署者都有改進空間，必須「加速努力」，讓大家看到「更多的進展」。

到了三月份自律報告提出的時候，歐盟雖然在聲明中對業者自律行動的新進展表達欣慰，但亦再度直言，「尚有諸多事情亟待完成」，包括分享方法論與假帳號資料庫供第三方專家、事實查核組織與研究者進行獨立評估等。其中，Google 與Twitter更被點名，未在議題式廣告的透明化上有所進展。

歐洲議會選舉於5月完成，業者亦提出了有關選舉的最後一份報告。同樣的，歐盟對這份報告有滿意之處，亦有不滿意的地方。它們認為平台業者在假訊息的處理上還需要做許多事情，無論是與事實查核組織的合作，使用者的培力，或是提供資料庫給研究社群，以利假訊息的偵測與演算法的監視等，都需要進一步強化。

德國和法國已分別通過法律管制網路平台。影片來源：euronews (in English) ＠YouTube頻道（CC BY-SA 3.0 ）

而且如同每次聲明所言，歐盟強調，他們會在今年底前就自律準則實施的第一年狀況進行完整評估，如果結果不理想，執委會可能提議採取進一步行動，包括立法管制的選項在內。

在我國自律準則出爐之際，回溯歐盟自律準則的制定與實施過程，饒富啟示意義。透過歐盟的經驗，我們不只可以實際看到自律準則的效益與不足，更可以看到歐盟在制定自律公約時所採取的策略。

▍多方利害關係人共同參與

其實，歐盟在研商假訊息的處理對策時，除由網路平台與廣告關聯業者組成「工作小組」（the working group）之外，另外還邀請媒體、公民團體、事實查核組織與學界代表成立了「回應委員會」（sounding board），期望透過多方利害關係人的參與（Multistakeholder process），達成理想的政策目標。

此一回應委員會在業者完成自律準則時曾發表共同聲明，嚴詞批評該準則「無常用的方法、無清楚而有意義的承諾、無可度量的目標或關鍵績效指標（KPIs），以致不可能監測其（自律）過程，亦無可資順從或強制的工具。」

因此，回應委員會要求歐盟以歐洲議會選舉做為測試點，經由獨立事實查核組織與學術研究者的定期評估，緊密監測平台業者的自律成果。此一意見後來即為歐盟所採用，由此亦顯現了歐盟軟硬兼施、剛柔並濟的溝通策略。

我國自律準則的實施成果自然尚待觀察與驗證，但在先天已有不足的情況下，如果此一準則只是一紙業者自由心證的公約，卻無後續可資檢測的成果報告與可以信賴的評鑑機制，那麼自律成果恐怕難以期待，其所影響者亦不只是業者的信譽而已，更是台灣對抗假訊息的挫敗。

如何建立適當的監督機制，一方面確保言論自由獲得充分的實踐，二方面有效達成抑制假訊息的自律目標，實為此刻不容拖延的關鍵行動！