賴昀｜時代浪潮下，新的傳播政策典範在哪裡？

2021 年 01 月 26 日 | 卓越新聞電子報, 新聞專業, 新聞產業

賴昀｜《沃草》編輯・關注傳播政策的新生代

近十年，傳統新聞業受到網路衝擊，收入下降，老牌報章雜誌如《壹週刊》、《聯合晚報》、《新新聞》一一停刊或是停止發行紙本，記者編輯的工作待遇下降、職缺減少，種種現象，對媒體從業人員、關心媒體環境、乃至於關注民主環境的人來說，都是難以忽視的困境、迫在眉睫的危機，將現在此時比喻為媒體業「最壞的時代」也不為過。

另一方面，網路發展也帶動新型態媒體的興起，無論是只在網路上發表數位內容的新媒體、已經成為每個人生活中一部分的社群媒體、自行創造影音內容的 YouTuber 和直播主，或是快速席捲全球、並在 COVID-19 疫情中大幅成長的 OTT 平台，都在近年成為許多媒體生態研究者的關注焦點。究竟，面對急速變動、日新月異的傳播科技，我們應該如何應對？什麼樣的傳播政策，能夠保障並提升整體的媒體環境，進而保障媒體提供公共討論的本質，維護民主社會的發展？

社群媒體的發展：從注入民主活力，到濫權疑慮

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圖1-3：全球聲援茉莉花革命與阿拉伯之春｜圖4：社群媒體如 Facebook 在茉莉花革命發揮重大影響力｜圖5：台灣 2014 年 318 太陽花運動。圖：Getty Image (CC BY-NC-SA 3.0 International)

曾經，新型態的媒體一度有著取代傳統媒體的勢頭，因為網路內容傳播迅速、成本低的特性，關注特定領域的網路獨立媒體紛紛成立，個人也能夠以「公民記者」的身份，追蹤、關注、傳播自己所關心的議題和觀點。2010 年突尼西亞爆發茉莉花革命後，要求民主化的「阿拉伯之春」浪潮席捲北非，當時網際網路可說是對抗極權政府最有力的武器；2014 年台灣的太陽花學運，新媒體同樣透過網路，以新的傳播模式直播、呈現被佔領的議場內的情況，以及警察和佔領者發生衝突的現場，促使學運的影響力發揮到最大。

當時，網路似乎為媒體環境注入全新的活力，公民的媒體近用權獲得了實現，輿論不再由權勢者、財團所掌握，每一個人的聲音都因網路，有了被大眾聽到的機會，民主能夠因此，獲得更徹底、更深化的實現。時間拉回到 2000 年，中國加入 WTO 之後，時任美國總統柯林頓，也認為網際網路將鬆動中國的專制統治，他用「把果凍釘上牆」（nail Jello to the wall）來比喻中國想要控制網路輿論的嘗試。

可是，現在我們看到的是，社群媒體的演算法控制了訊息的流通、對於因「違反社群守則」而被刪除的訊息，我們無從辯駁、假訊息漫天流竄，情況嚴重到，各國紛紛祭出法案或是白皮書，試圖給予規範。而中國的網路長城，至今仍然屹立不搖。

科技本身是中性的，端看使用者如何利用。90 年代，美國為應對網路色情的問題，制定《通信規範法》，在 1997 年被美國最高法院裁定，法案中反低俗內容的條款違憲，但法案第 230 條保障網路服務供應商無需為第三方使用者的言行負法律責任、允許網際網路服務供應商出於善意，可對平台上冒犯性的內容進行限制，該條至今仍然有效，並在去年美國大選，因川普力推撤除此條文而引起關注。

我們曾希望社群媒體針對假訊息，積極作為，認為社群媒體對於其平台上的言論，應負起監管的責任。但在美國大選後，社群媒體停權川普帳號的行為，又讓人對社群媒體擁有的影響力感到心驚，在「取消文化」盛行的今日，單憑科技巨擘的決定，竟就能將一個人、美國的總統「取消」？社群媒體是科技巨擘提供的服務，但如今已經成為公共討論的重要論壇，其價值也是基於為數眾多的使用者所創造的內容，也許此時該思考的是，公共監理有無在社群平台上實現的可能？

憑藉媒體自律，足夠保障新聞品質嗎？

台灣目前規範媒體的法規，以監理電視台的廣電三法為主，對於紙媒、網媒的規範，則分散於各法案的條文（例如《兒少法》、《精神衛生法》、《自殺防治法》等等），在監理上講求媒體自律，像是呼籲媒體訂立自律規範、成立倫理委員會等。以監理電視台為例，主管機關 NCC 強調三律共管，即自律、他律、法律，自律為優先，這樣的原則，也存在於去年 NCC 提出的《網際網路視聽服務管理法》（即俗稱的 OTT 專法）草案。

不過，仰賴自律，就足以保障新聞品質、使傳播環境向上嗎？從現在各家商業媒體的新聞報導來看，恐怕未能給予肯定答案。台灣由於經歷過戒嚴時代、白色恐怖的歷史，對於言論自由的議題自然格外敏感。有鑑於此，NCC 對電視台採行的監理方式，是在收到民眾申訴後，交由各家電視台的自律委員會討論，在收到會議紀錄後，再請由外部專家學者組成的廣播電視節目廣告諮詢會議討論，最終才將討論結果交由大委員會裁定，而 NCC 委員會的組成本身，也是交錯任期、由立法院多數同意通過，並採合議制，設計制度的原意，是希望藉此抹消政治色彩、回歸專業監理，取代過去難以避免有人治色彩的新聞局。

只是，在去年的中天新聞台換照案，NCC 的角色受到旺中集團等媒體強烈質疑，大張旗鼓以「新聞自由」來指控 NCC、來為中天保駕護航，而忽略中天新聞多次違反《衛廣法》、未兌現六年前換照時的承諾、不顧媒體進行事實查證的基本責任、製播諸如「天現祥雲」的怪力亂神內容、公然扭曲自身遭裁罰的原因，意在抹黑 NCC 等荒謬行為。

而中天新聞的倫理委員會乃至獨立審查人，即使提出討論，也並未完全改善中天新聞的亂象，有時甚至轉而為中天的違規行為辯白，顯然仰賴「媒體自律」有其侷限，尤其是在面對媒體背後的財團老闆之時。中天在 12 月 11 日最後一日在電視上播出的內容，更是極盡荒唐，切切實實證明了 NCC 在駁回換照申請後所稱的，中天內控機制完全失靈。

因此，似乎外部監理的「他律」仍有必要，只是，隨著新時代出現的傳播科技，早已超過數十年前立法者的想像，舉例像是去年台固寬頻在花蓮地區，提供以機上盒收看 80 多個 OTT TV 頻道的服務，但台固所提供的頻道皆是在有線電視系統上播送的頻道，因此被質疑是變相繞過申請、以 OTT 名義經營有線電視系統，NCC 為認定、釐清 OTT 和有線電視服務內容的界線，將在今年召開公聽會。

要如何有效規範新的媒體平台、新的傳播科技，而又不因管制而傷害正在萌芽的發展可能？這是所有關心傳播政策的人，會問的問題，在 NCC 去年舉辦的兩場 OTT 專法公聽會上，對於管制或不管制、管制強度與手段，各方的學者專家、民間團體、網路業者，進行了非常激烈而廣泛的討論，所關注的核心，也在於此。

主管機關 NCC 強調三律共管，即自律、他律、法律，自律為優先。不過，仰賴自律，就足以保障新聞品質、使傳播環境向上嗎？圖：圖文不符@Facebook (CC BY-SA 3.0)

如何提供獎勵機制，協助優質的本土內容產製？

除了管制規範，如何獎勵、輔助優質的媒體內容提供者，也是同等重要的議題。文策院在 2019 年掛牌上路，力求整合各界資源，協助創作者產製好的內容並加以行銷輸出，為扶持本土文化、使文化茁壯邁出重要一步，而除此之外，政策還有多少能做的、應該做的？在 OTT 專法草案裡，也提及業者應設置我國內容專區、公開揭露當年度自製或合製我國內容的具體措施與比例、政府單位辦理相關輔導獎勵措施等等，雖有所著墨，但仍嫌不足。

至今還躺在 NCC 的《媒體多元維護與壟斷防制法》草案，除了「媒金分離」條款、設立媒體事業整合的管制紅線外，也在草案明定應設置特種基金，用於健全媒體環境多元文化的均衡發展、提升新聞及節目製播質量。躺在行政院的《公共媒體法》草案則欲整合公視、華視、央廣、中央社成大公廣集團，並成立「文化發展基金」挹注公媒基金會營運，給予公廣集團足夠的資源產製優質的內容、關注國際新聞、向國際傳播台灣的觀點，不過，文化部長李永得曾在受訪時指出，文化發展基金的財源是一項棘手的問題。

上述幾個草案，是否還能繼續推動？如何推動？除了草案已有的內容外，還有什麼樣的意見、考量應該被納入？對於新興媒體平台，如何引入公共監理，又該如何說服業者接受？對於內容創作者的獎勵措施，其財源又從何而來？

這些，都有待有心人、有識之士提出看法、加以討論，面對日新月異的傳播科技，立下遵循的典範，此工程浩大，卻刻不容緩，在這媒體業「最壞的時代」中，更需要以全面的傳播政策，讓媒體環境得以有改善的契機，能夠向上，期許能夠創造出「最好的時代」。